评论: 黄进发

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我们习惯称地方政府选举为「第三张选票」,其实是从国家而州而县市往下思考。在马来亚民主化与独立进程中,地方政府选举其实是第一张选票,由乔治市在1951年首开先河,4年后才有马来半岛全国性自治选举第二张选票,然后再4年才有各州选举(第三张选票)。

英国殖民地统治者引入的地方民主,竟然被独立后的政府借口「马印对抗」,在马来亚独立的第八年/马来西亚成立的第三年腰斩,然后在1976年改由州政府官派议员与行政首脑,堪称是对歷史的嘲弄。

地方政府儘管是最低层级政府,权力有限,不民选却造成至少三大深远的负面影响。第一,我国政府结构从三层实质减成两层,地方政府变成州政府隶属机关。

二合一的结果是,投选州政府就附送县市议员。反之,要换县市政府就要先换掉州政府。换人做做看的这额外难度,自然让忤逆民意却善解上意的县市官员官运亨通,长期如此难免民怨载道。而联邦、州政府也少了一个「中期选举」机制,让它们得到民意的回馈以调整施政。

第二,少一层选举,从政者与政党的多元性也受到压缩。地方首长如果民选,则政治明星冒起的机会就很高,印尼、台湾、伊朗、韩国都有首都市长当总统的例子。就算在內阁制国家如英国,地方选举也能给小党如自由民主党和绿党更多空间。看回歷史,巫统和马华之所以会结盟以致有后来的联盟和国阵,都要归功于1952年吉隆坡市议会选举凑合。当下的废票诉求,痛陈政党趋同保守,却无一文著墨于地方选举的死亡,不宜怪哉?

第三,地方政府功能不彰,代表民眾与地方政府交涉、处理地方性民生课题就成了民选国州议员的要务,不此之图则动輒被指为懒散高傲,其终极影响是国州议会监督立法、施政的角色更加边缘化,沦为朝野选区服务官员俱乐部。儘管选民人数增长,法律政策数量不会同步增长,我们不需要更多议员;然而如果议员的首要功能是提供选区服务,那么议员人数要隨选民人数增加的悖论就不足为奇。

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恢復地选三大障碍

儘管从逻辑上而言,回復地方选举是民主化的理所当然的必要,2008年政治海啸以来这个议题却几无寸进。这不尽然只是国阵斩铁截钉拒绝民选,更是因为连在野党联盟之间也无此共识。在檳城州政府寻宪法途径突围失败后,檳雪两州就以人数日益凋零的「公民社会议员」打发掉这方面的诉求。

公民社会要求州政府以行政手段举行「假选举」(mock election)选出提名人,再由州政府委任,就可以达到民选的目的。

我们要推前地方政府选举的议程,就必须理解朝野或冷然拒绝或虚与委蛇的原因,再寻求突破。这些原因大抵可以归为三类:党派利害、族群利害、政府利害。

国阵在1976年后选择由州政府(因为地方政府在我国联邦体制內属于州的权限)官派县市议员,自然是要一方面压缩在野党的空间,另一方面则是用这些芝麻官位去收编和扶持地方党要。因为得以垄断权力资源,不但联邦国阵因为相信自己不会倒台而拒绝这建议,就连在檳城已被连根拔起的民政也看不到或不敢追求这唯一翻身之道。国阵这种公器党用的思维,不幸也感染了一些在野政治领袖,认为不应该在国阵改革之前先放弃垄断。

2015年时,伊党主席哈迪公开反对恢復地方政府选举,认为在城市居多的华人边缘化马来人,导致族群紧张,甚至让513暴乱重演。虽然沙登区国会议员王建民博士举2010普查数字反驳,全国49个城市地方政府,华人佔多数者只有6个;这种以族群权力反对地方民主的论调依然有市场,使地方选举被视为「非马来人议题」。

体制配套与路线图

实际上,大力鼓吹地方选举的不乏马来人,包括吉隆坡古跡保存健將依沙苏林(Cikgu Ishak Surin)。烈火莫熄老將巴哈鲁丁(Badaruddin Ismail)最近表示,对在野党无心推动地方政府选举感到失望。

地方政府选举引起的第三种顾虑是它可能使州政府虚化。由于我国联邦制高度集权,州政府掌握的主要权力只有伊斯兰、土地(包括森林和矿產)、地方政府三种,如果地方政府能够独立行事,州政府的功能与重要性將被严重削弱,尤其是地小人少的小州。

以上三种反对的原因若不予以正视与克服,恢復地方选举的口號喊得再大声,即使国阵下台了,也不会很快实现。有志于地方政府选举、乃至不满政治保守陈腐者,应深化恢復地方政府选举的討论,在政治变化发生前促成转变,使之成为全民或者至少跨界共识,让反对者失去斗志。这可从两方面著手:体制配套、路线图。

恢復地方选举之议,在体制上应该一方面和「地方分权」的议程结合,另一方面应该配以「比例代表」(proportional representation)选制。前者意味著,唯有在联邦政府权力下放到州政府后,地方政府才会民选。后者则可以避免「贏者全拿」的结果,不但可以保障多党制,更可以舒缓各族群被支配、被边缘化的焦虑。

从路线图来看,由于各界对地方政府选举缺乏共识,朝野政党能做出最基本承担就是在第14届大选后成立皇家调查委员会,检討地方政府(包括与县市议会並行的县署)的行政绩效与政治代表性。这个委员会可用两三年时间听取各方意见,报告发表时离开第15届大选不远,各政党就可在这课题上明確表態,让选民裁决。

与此同时,东马两邦既不受制于《1976年地方政府法令》,民情也比西马开放,完全可以自行改革地方政府,或可成立省(division)级的民选地方政府,在位阶上介于西马的州与县市之间,凸显两邦与西马平等的高度。

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